财税体制改革需要攻破坚冰

【 www.FsTaoci.Com 】近日国研中心公布的“383”改革路线图备受瞩目，其中财税改革更是牵一发而动全身。该改革方案将当前的问题总结为政府事权不清、收支结构不合理、地方债风险突出，强调以优先调整事权、带动财力重新配置为重点，启动新一轮财税改革。

1994年分税制改革对增强中央调控能力和打破地方保护主义具有积极意义，但因为改革不彻底，未对中央地方财权事权做出科学合理配置而遗留弊端，最明显者就是地方债问题愈演愈烈。“383”方案建议将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。这或许意味着在处理中央-地方关系上不准备走另一轮分权的道路，而是中央继续收权。

不过，理想的方式是根据中央地方所承担的公共服务职能来配置事权财权，中央既然将事权上收就应当在相应领域负起更大责任。进一步的改革应当解决省级以下政府财权划分不明朗的问题，让从中央到地方的各级政府的支出责任都明晰化，改变目前各级政府在教育、医疗等方面相互推诿责任的局面。在通过改革建立合理的架构后，为了实现制度稳定性，应以法律形式将央地财政关系固定下来。

当然，中央如果再次上收事权财权就意味着地方的财政空间受到进一步影响，这直接牵涉到央地之间的税收结构改革。方案提出的办法是为地方政府创造稳定税源，主要是房产税和消费税，将房产税明确作为区县政府的主体税来发展，以此解决地方政府“营改增”后缺乏主体税种的问题，同时将水、森林、地热纳入资源税征收范围，开征环境税。

这一路径有些缓不济急，因为房产税的普遍化还存在制度设计、合法性与推行阻力问题，而消费税对地方财政需求而言也是杯水车薪。未来地方政府财力要和其承担的事权相匹配，就需要进一步增强纵向转移支付的力度。为此必须扩大一般性转移支付的规模以促进各地公共服务均等化，同时确保专项转移支付在程序上的合理性，增进对转移支付资金用途和使用效率的监督，压缩转移支付过程中的成本。

地方债风险与分税制存在密切关系，因此改革财税制度确是解决地方债问题的必由路径。对地方债问题应采取堵不如疏的思路，在法治化和规范的基础上赋予地方政府自主发债权，扩宽地方融资渠道，让地方融资平台走上正轨。与此相配合的是出台政府会计制度，编制政府资产负债表，会计准则实现从收付实现制到责权发生制的转型，以更为明晰和利于审计的财务制度来降低隐性债务风险。

低标准并均等化的“国民基础社会保障包”，可谓“383”方案中最具创新意义的建议。在养老、医保、教育等福利和公共服务方面实现不以地域和身份为区别、不因迁徙而变化的平等待遇，建立统一的社会保障卡，以此来逐渐消解歧视性的户籍制度是可行选择，不过或许也会因其过于新颖而难破现实的坚冰。

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